独家思客 | 清华大学裴晓梅:一条难以落实的法规——“护理假”

 2016-06-12 裴晓梅 清华大学藤影荷声

编者按:《河南省人口与计划生育条例》规定了独生子女家庭20天的“护理假”,没有人会怀疑法规意图带给河南人民福利的初衷,然而这个法规该如何推行?是否真的有其实践意义?我们有幸请到了裴教授,来谈一谈这人们点赞的“护理假”。


最近,河南省人民代表大会第22次会议对《河南省人口与计划生育条例》做了又一次修正,这是自2002年11月30日该地方法案获得通过后的第四次修正。此次修正过的《条例》增加了一个引起广泛关注的款项,即凡领取独生子女证的父母,凭证在“年满六十周岁后,住院治疗期间,给予其子女每年累计不超过二十日的护理假,护理假期间视为出勤”。(参见《条例》的第五章,第三十一条,第二项)。此规定的出台迎来舆论的一片点赞。如果此规定能够得到落实,则河南老年人晚年生活就少一些焦虑,成年独生子女照顾老年父母的重任就可以被适当的分担。没有人会怀疑法规意图带给河南人民福利的初衷。然而怀疑这个法规的可行性却大有人在。因为和我们已有的某些法规一样,这条法规既没有明确落实机制,更没有对法规执行成本的估计。

 

让我们想象这样一个现实场景:一个70多岁的老人住院了,按照法规,她40多岁的女儿可以有20天的带薪护理假来照顾她。首先要明确的问题是这个女儿作为现代劳动市场的一个受雇者,在护理假期间的薪酬和福利支出应该由谁来承担?如果她是一个企业雇员,现有的法律并没有要求她的雇主来承担这个责任。即使作为社会责任,业主也不必承担此项成本,因为通过纳税,业主已经依法完成了他的社会责任。


众所周知,企业经营必须控制成本,才能够盈利、持续发展。迫使企业承担过高的成本,无异于杀鸡取卵,将企业置于死地。或许可以和企业界协商一下,寻找一个可以接受的办法,比如大家通过税收的方式,建立个社会保险项目和社会基金项目,帮助落实这个规定。无论如何,没有雇主的认同和参与,护理假在企业雇员中是很难实现的;而如果在企业中强制推行,其结果不仅是企业难以生存,经济难以可持续发展,而且也会对雇员工作岗位的稳定带来风险。

已有的“带薪休假”规定就是一个落实失败的例子。虽然这个法规存在了一段时间,但是,除了政府机构和事业单位的雇员外,没有多少本土私营企业雇员能够真正享受过到这项福利。其原因就是一个成本应该由谁来承担的问题。如果只有政府和国营机构的雇员才能够享受到“带薪休假”、“护理假”的福利,这样的规定无异于借法律之名、行保护特权之实,与劳动大众的福利基本无关。即使如此,我们也应该明确国营机构和组织的雇员劳动成本是纳税人承担的,如果要增加这部分人的福利,也是需要纳税人认同的,即需要全社会,或在此例中的河南省,民众形成一个愿意为这部分人的福利承担责任的共识,方能够推行。否则,社会阶层进一步分化是不可避免的。

 
在缺乏合理的手段和措施的情况下,好的愿望通常不会导致好的结果。除了没有对“护理假”成本责任的认定,《条例》对护理假的执行程序和机制也没有清楚地说明。我们只知道护理假的获得需要凭借独生子女证,但是我们不知道住院老人的子女应该如何依法向自己的雇主要求休假,应该如何依法向有关部门提出申请。申请“护理假”或许涉及多个部门,卫计部门、人力资源社会保障部门、民政部门,申请者如何搞清楚究竟哪个部门负责什么?如果是需要多个部门的批准,哪个部门在前,哪个在后,即规定落实的程序是什么?如果没有清晰的部门责任界定和责任落实程序,根据已有的经验,我们有理由相信这个法规落实起来比较难。

理性地认识“护理假”这个法规是必要的。河南省卫生计生委计划生育基层指导处处长王自立在解释《条例》时谈到护理假“是对计划生育家庭奖励扶助制度的重要补充”。确实,《条例》的第五章标题是“奖励和社会保障”。显然,立法者们把护理假当做了一种奖励,奖励独生子女家庭对国家人口增长速度减缓的贡献。奖励除了对特定行为的肯定外,更有保持这种行为的意思。对于“护理假”规定的目标家庭而言,不管有否此奖励,保持独生子女状态已经是不言而喻的事了。立法者们还认为护理假是一种扶助,扶助独生子女家庭承担养老的责任。问题是为什么独生子女家庭需要扶助?是什么原因使这样的家庭陷入了需要扶助的困境?厘清这些问题之时,便是明白谁应该承担成本和责任之日。

 
人口老龄化虽然是一个世界性的问题,但中国人口老化的特殊在于过去几十年的人口政策在极短的时间内将一个年轻型社会变成了一个老年型社会。这期间中国的家庭和社会都付出了沉重的代价。已经到了该补偿的时候了。为了补偿,各地立法机构纷纷修改地方人口与计划生育条例,增加针对独生子女家庭,特别是老年独生子女家庭的福利。这显然是一件好事。但愿作为一个开端,这些地方努力能够最终推动建立一个完善的社会福利体系,提升全体中国人的生活质量。

 

作者简介

裴晓梅,清华大学社会学系教授,主要从事医学社会学、老年学、福利社会学领域的研究和教学工作。1996年获美国北德克萨斯大学社会学博士学位。1996年至1998年曾在美国杜克大学医学院老龄与人类发展研究中心从事博士后研究工作,主要研究课题为“影响社区高龄老人身体变化社会因素”的长期追踪调查分析。现任清华大学老年学中心执行主任。从事涉及老年人社会和卫生照护,医疗制度变迁和社区发展等有关项目的国际比较研究。研究结果曾发表在《中国社会科学》,Social Science and Medicine, Social Policy & Administration, The Gerontologist, IDS Bulletin,Comparative Sociology等中外学术刊物。2004年以来作为国际标准评估组织(interRAI)成员,参与社区和老年健康评估方面的国际研究活动。