任剑涛:官官矛盾才是官民矛盾的根源

2016-09-15 国关前沿通讯


来源:凤凰《高见》2016年9月13日 第85期


中央与地方的权力分割,是国家治理中的千古难题。中央权力过大,地方权力过小,政治学界一般称之为强干弱枝;中央权力过小,地方权力过大,容易导致离心效应,甚至引发内乱。基于央地权力分割的不同,产生了单一制和联邦制两种不同体制,二者各有何特点?有何优劣?传统中国的历朝历代,集权和分权是如何处理的?中国该从联邦制里吸取哪些经验?带着这些问题,凤凰评论《高见》近日专访了任剑涛。访谈分为上中下三篇,此为下篇,上篇为《任剑涛:大国更适合联邦制》,中篇为《任剑涛:为什么基层官员容易被污名化》。


官官矛盾才是官民矛盾的根源


凤凰评论《高见》:从秦代以后,中国的行政治理一直面临一个巨大矛盾,就是干太强了,枝太弱了,中央集权特别严重,这个治理困境应该说一直存在,也成为官民矛盾的引子。按照秦晖老师的归纳,官民矛盾一直是中国社会主要矛盾,那么,在行政或者政治学上,该怎么来解决这个问题?

任剑涛:秦晖教授这个概括,要进一步分析。所谓官民矛盾是一个宏大的概括,官民矛盾里面实际上隐藏着政治体制安排导致的官官矛盾,也就是我们一直谈的中央官员和地方官员的矛盾。

官官矛盾是官民矛盾的根源。因为官民矛盾不是地方民众跟中央官员的矛盾,而是地方民众跟地方官员的矛盾。为什么中国一直存在着对青天大老爷的需求?地方民众跟地方官员有矛盾,民众希望解决,希望依靠上级青天、中央青天,他对上级青天、中央青天没有失望以前,这个官民矛盾是可以解决的。

凤凰评论《高见》:官官矛盾该如何解决?

任剑涛:解决这一问题的核心,就是中央权力和地方权力要能有一个讨价还价的空间。具体权力的划分只要双方统一,哪怕地方政府权力很小,但他认为他有实际的权力,这个官官矛盾也就解决了。并不是说一定要像美国那样,中央政府赋予地方政府无比多的具体权力。

凤凰评论《高见》:强干弱枝,上层对下层有时还会有些大局、政治上的要求,这会影响到基层官员具体的行事思维。

任剑涛:是的。党管干部首先强调政治忠诚,政治忠诚使得哪怕一个小小的县官,即使没多少政治事务,也得有强大的政治思维。有强大的政治思维,就会无形中把应该用于经济和社会发展的资源来用于政治动员。

比如我们到中国的一个县去,你看无比多的口号,宣传画,学习班,培训班,耗费不少资源,实际的管理资源反而可能发生短缺。对于民众而言,说到底就是油盐酱醋茶,他的生活非常具体,但是政治动员非常宏观,面向未来,面向全局,面向战略,对立可能成了权力运作的自然状态。这种对立,不是说天天上演群体性事件,很实际的一点在于,官和民的想法不一致,因此官民的矛盾是无法解决的。

所以我不太同意说中国千百年的问题就是官民矛盾,我认为主要是官官矛盾,官官矛盾导致官民想法不一致,所以容易冲突。这要求我们在不改变单一制结构的前提下,去充分运用联邦制的治理智慧。

凤凰评论《高见》:你说的借鉴联邦制的治理智慧,具体体现在哪些方面?

任剑涛:中国改革开放这么成功,海外学者有很到位的总结,那就是使用了财政联邦制,国税和地税一分,地方也有劲头。如果中央把税收全部拿走了,再通过财政支付转移拿回来,地方权力就小了。近几年“跑部前进”的现象反弹,因为地方税收不足,县级政府85%靠财政转移支付,当然要跑了。以至于有地方明明不是贫困县,也要竞争贫困县,因为贫困县有专项财政支持。


古代中国的社会和政治结构是割裂的


凤凰评论《高见》:观察中国的历史,可以发现基层社会有自己的宗族治理结构,乡绅主导着地方治理,这种皇权不下乡的局面是如何形成的?

任剑涛:这种体制跟中国社会结构有关。中国是拖着所谓氏族血缘的巨尾进入文明社会,因此社会逻辑跟政治逻辑历来是脱钩的,国家的建构始终浮在社会的中上层,政治权力历来是悬浮结构。皇权尽管通过乡绅影响基层社会,但皇权不下乡,基层社会基本上按照齿序结构来治理。收税主要通过绅权下乡,不是通过县官直接去征税,我们在历史记载上很少看到县官去收税的。基层社会有自己的宗族治理结构,现在有些历史学家想纠正这个说法,但纠正不了,中国的基层社会就是不受国家权力日常动员的。

所以每当改朝换代建国的时候,除了农民起义被卷入的人,会跟现存皇权去竞争国家权力,绝大多数农民根本没有卷入国家重建,他还是早起暮睡,还是面朝黄土背朝天,还是尽人事。在这个意义上,社会和政治的结构是脱钩的——有一个基层社会日常运作的逻辑,和一个县以上官员考评和政治建构的逻辑。

西方的中世纪,也可以说王权不下乡,因为征税主要靠封建主、骑士。法国也通过国王指派省官员,省指派具体官员,具体官员又把税收权卖给实际征税的人。托克维尔写的《旧制度与大革命》,税官都不直接去征税,他把这个程序外包,自己还赚一笔,基层负担严重。路易十四批这些请愿农民的时候,非常愤慨,他想国王收十分之一,怎么变成收了十之八九呢?他搞不清楚实际上征税的人在层层加码。

历来中国的权力调整,都是在皇权授权的范围内,绅权不用授权,绅权是既成里,是自然结构,费孝通写的《乡村中国》是个很好的概括。这种乡土中国,它是实实在在、脚踏实地的。但是,官员的权力是皇权通过科举考试授予的,包括县官。于是,一个朝代变了,县官以上都调整,县官以及乡绅都不动,只要表示对新朝廷的忠诚,统治者照样用,这就使得整个国家的权力转变,跟普通民众无关。

凤凰评论《高见》:这也是贪污腐败严重的一个因素之一。

任剑涛:三年清知县,十万雪花银,为什么?官员到这个地方来,跟民众根本没有乡土情,讹诈点银子就可以好好的养老。在熟人社会的情况下,贪污不至于非常恶劣,宗族伦理就是一种压力。但是因为皇帝派来的是异地官员,在皇粮薪俸不足的情况下,他很可能贪污腐败。


集权越多的皇帝,往往表现得越勤奋


凤凰评论《高见》:历朝历代的政治治理,有一个趋势非常明显,就是中央偏向于集权,它有一个自我强化的机制,导致权力越来越大,主动放权倒很少见。为什么会如此?

任剑涛:中国的历朝历代不像欧洲封建制国家,封建主征税完成之后,就不要再增加了。再增加税收,封建主就会用地方军队,也就是骑士跟中央对抗。君主没有那么多权力去养军队,还要封建主出军队,没法跟跟封建主对抗,就只能跟封建主谈清楚,地方和中央有讨价还价的空间。

地方政府作为派出的权力机构,怎么可能讨价还价?强干弱枝是天经地义的。皇帝通过巡查史代表中央巡查,地方官员不行就把他免了,这些地方官员没有民意支持,而且异地任职没有社会资本,免掉简直轻而易举。这个权力结构,导致地方和中央没有讨价还价的空间,它不是个分权的结构。

因为这种社会结构和权力结构,双方互动的时候没发生过积极碰撞,而是发生消极碰撞。所谓积极碰撞就是民众有渠道去反映他的利益诉求,尽管你是上级任命官员,但是因为我有反映我的言论,因此你必须回应。但是,在这种体制里头,民众对外派官员没有反映问题的渠道,他只有喊冤,但越往上级喊冤,落空的可能性越大,因为上级官员需要处理全局事务更多,他没有办法对个例有针对性地采取行政措施。

凤凰评论《高见》:一些历史学家认为,明代达到了皇权专制的顶峰。尤其是开国皇帝朱元璋,他为了集权,后来连宰相都不用了。据说他一天批多少文件,那种用心用力的勤勉程度在古代皇帝里面是很少见的。他反腐败,把自己的女婿也杀了,但是下面的官员还是照样腐败。皇帝把所有权力都集中了,但是这个困境好像没有办法摆脱,为什么?

任剑涛:你看历朝历代的皇帝起居,皇帝每天无比勤奋,集权越多越显勤奋。不要说朱元璋,就是亡国之君的崇祯,每天批示也极多,对大臣要求极严格,对自己的私利极不在意。其实从朱元璋到崇祯,明朝除了极少昏聩的皇帝,大都比较勤勉,但勤勉解决不了高度集权下治理效率的低下问题,因为你提升的是统治效率,而不是治理效率。治理各方没有参与,诉求得不到落实,消极抵抗、阳奉阴违很正常。所以,道德口号和政治目标不能立得太高,太空幻。治理的逻辑是非常现实的,各得其利,皆大欢喜。

我到美国做访问学者一年,体会最深的,就是一个机构里头人人都有头衔,尽管大多数头衔没有实权,但是各个行动者认为自己很有权力。在香港,一个公共汽车站有一个站长,站长维持秩序,什么权力都没有。这就是通过授权激发他的权力欲望,他就有责任,就会积极做事。


过度集权会造成治理困境


凤凰评论《高见》:权力过于集中,自上而下实施高强度的社会控制,实际会造成很大的治理困境。

任剑涛:所以有的人很讨厌政治学家和行政学家,因为政治、行政学家总是会告诉官员,你们自己不善于分权,把所有权力集中起来,再制造新的权力,因此你会觉得忙死了。改革开放以来成就这么大,说白了就是把市场领域的权力分了下去,于是民营经济就起来了,民营资本大量投资,像东南沿海一带,民营经济占了当地税收的80%。国营企业现在为什么有那么多僵尸企业?因为是上级任命的官员在领导。

徐复观说,中国古代是封建专制,这不对,因为只有到朱元璋废了宰相时才是专制,之前中国的皇权只是决策权,相权是执行权,因而徐复观还认为,我们的治权民主超过了西方。这一点我比较同意,我们的治权就是靠官和吏,官是考试选拔上来的,位置更高,吏位置更低,具体办事,但是效率很高。所以,对今天中国来说,现代的分权原则还是很重要的,即使不搞三权分立,从效率上说,行政分权是绝对必须的。

凤凰评论《高见》:但是,人都会有权力欲望,掌握权力的人,总是希望自己的权力不断加大,越大越好。

任剑涛:权力的天性和人的天性都趋向于集权,这实属正常。哪怕一个对自己道德要求无比高的官员,只要到那个位置上去,也会趋向于有更大的权力。约束权力天性靠什么?不靠他的自觉,最关键的是,每个民众不要放弃自己的权利。如果公民放弃了权利,寄望于权力善心发作,这就是与虎谋皮。