阎学通:杜特尔特送来意外机遇,接下来就看中国的外交能力了

来源:11月11日《南风窗》2016年第23期(总第579期),记者覃爱玲

原题:《中菲关系改善,中国在东南亚战略布局现契机》

当前菲律宾调整对华政策既是意外的战略机遇,也是检验我们战略领导能力的试金石。

   菲律宾总统杜特尔特自上台以后的一系列反美亲华言行,掀起了整个国际舆论的轩然大波。一个重要的现实是,在近年来美日联合推动东南亚国家与中国就南海进行争端的事件中,菲律宾起着急先锋的作用。菲律宾在国际仲裁法庭取得的有利于己方的仲裁结果,成为反对中国南海立场的主要抓手。而菲律宾新任总统对华态度的反转,使得余波未了的中菲南海仲裁案乃至整个南海争端局势瞬间发生了巨大变数。

   在2014年接受《南风窗》的专访中,清华大学国际关系研究院院长、世界和平论坛秘书长阎学通曾经预测,中国和菲律宾的关系将在阿基诺政府之后得到改善。新总统杜特尔特上台之后,菲律宾大幅调整了对华政策,中菲关系得以显著提升,出访东盟以外国家的第一站也选择了中国。现实印证了阎学通教授之前的预测。

   作为海内外知名的国际问题专家,阎学通教授对当前的国际形势和中国的对外战略等问题,一向有着独到见解。在此杜特尔特访华访日、中菲和中国东盟关系发生巨大变数之时,他再次接受《南风窗》专访,就中菲关系、中国与东盟的关系、中美在东南亚的竞争、东南亚整体政经格局走向等问题进行了深入阐述。

杜特尔特面临的是政权安全问题

   南风窗:你认为此次菲律宾调整对华政策的主要原因是什么?

   阎学通:我2014年预测阿基诺政府后菲律宾对华政策就会调整,依据的是一个决策原理,即任何对外政策都不能伤害决策者个人的执政利益。这次杜特尔特上台后180度地改变了阿基诺三世的对华和对美政策的原因非常符合这个原理。

   阿基诺三世的政权基础是菲律宾国内的亲美势力,包括美裔菲律宾人。他采取亲美反中政策有利于他巩固个人执政地位。杜特尔特的社会基础是菲南方的本土人,而北方亲美势力则反对他当政。根据媒体报道,他执政后亲美势力搞了一次未遂政变,杜将此视为是美国的阴谋。他之所以相信是美国搞的,是因为他在任达沃市市长时,美国曾在2002年瞒着他将一名被当地警察局扣压的美国特工从达沃市偷运出境。

至于美国是否真的有意将他拉下台,本身已经不是最重要的,重要的是,以往美国在他国搞政变的历史使很多国家的决策者怀疑美国有这种意图。菲原总统埃斯特拉达就说过他是被美国搞下台的,今年7月,土耳其总统埃尔多安也说土耳其当时发生的政变与美国的支持有关。

   南风窗:菲律宾对华政策的急转弯,中国政府给予了充分肯定。但也有不少人认为,这不过是杜特尔特为了获取中国的经济好处,在大国之间进行的反复,并不值得信任,你怎么看这种观点?

   阎学通:现在社会上阴谋论盛行,对于国际关系的讨论也往往被淹没在种种臆想出来的观点中。这从包括《货币战争》等书籍的出版和流行,以及很多网民的言论中都可以看出。

   杜特尔特面临的是政权安全问题,他不会相信今后6年不再发生新政变,他也不会相信美国不支持菲国内的政变。目前,除了中国他找不到其他国家能给他提供维护政权安全的帮助。另外,中菲签署的协议主体是投资项目,不是现金捐赠。这些协议需要几年才能全部实施,在大国中反复的结果将对菲律宾不利,对杜特尔特的执政地位不利。因此他重新转向美国争取战略支持的可能性很小。他会加强与日本的经济合作,但他难以靠日本提供安全保障,因为日本需要考虑美国的感受。

   所有国家的内政不可避免地会影响到对外政策。一个典型的案例是土耳其总统埃尔多安,作为一个北约成员国的领导人,在发生政变后居然很快就跑到俄罗斯与普京交好。这个改变速度比杜特尔特还要快。

   中国应利用杜特尔特将执政6年的时间巩固和加强双边关系。一方面落实双方已经达成的协议,使菲民众看到这些项目产生的经济收益,菲民众对华态度就会发生重大改变,就会信任中国。另一方面与菲就岛屿争端进行谈判,尽快达成解决方案。渔业协定与主权问题可一揽子解决。
中国与东盟的整体关系将缓和

   南风窗:如果双方的领导人下定决心,解决中非关系面临的实质性问题,难度有多大?

   阎学通:中菲在南海问题的冲突上,政治立场问题解决后,其实在具体现实中并没有根本无法克服的困难。菲律宾关注的主要是经济主权,中国关心的政治主权,双方在主权利益的关注重点不同。在这种情况下,问题相对容易解决。在各类国家利益冲突中,经济冲突是最好解决的。

   在东北亚,日本和中国关心的都是政治主权。上世纪70年代,中日钓鱼岛争端经过谈判都能稳定几十年,中菲南海争端有可能得到更好的解决。美国在南海与中国是战略矛盾,而战略竞争是比较难解决的。

   南风窗:一种流行的观点认为,中小国家的政权变更容易带来外交政策的急剧转变,“随风倒”。你怎么看待小国的这种外交行为?

   阎学通:任何国家要做到“随风倒”都需要两个条件。

   一是两极格局,即两头的风力强大程度相似,任何一方都有能力为第三国提供政权支持。在一极格局下只有一头的风,想两头倒是做不到的。冷战后形成美国独霸的一极格局,不满意美国的小国也找不到其他的保护者,这就是为什么形不成共同应对美国的同盟。

   二是决策者的个人执政地位受到两个强国中的一方威胁。两个强国都威胁一个小国决策者的执政地位,他无法倒向任何一方,当两个强国都不威胁一个小国决策者执政利益时,他则没有180度改变政策的利益需求。这就是为什么,两头倒的现象经常与一国国内政权更迭有关系。例如,1949年之前,国民党执政的中国以美国为盟友,1949年之后,共产党执政的中国以苏联为盟友。

南风窗:你认为,菲律宾对华政策的反转,对地区格局可能产生什么影响?中国应该如何利用菲律宾对华政策调整的契机,来改善和推进中国与东盟国家的关系?

   阎学通:菲律宾对华政策立场的根本转变对东南亚地区格局影响很大。中菲关系改善,立即使这一地区的军事冲突危险下降。中菲开启双边谈判,为中国与其他南海声索国开展双边谈判创造了样板。

   菲律宾立场转变后,其他东盟成员中不会再有国家选择站在第一线与中国对抗,中国与东盟的整体关系将缓和。中国与其他南海声索国关系的缓和,使美国无法再利用中国与他们的矛盾在南海与中国对抗。日本更找不到理由介入南海争端。东南亚地区的总体安全态势将呈现稳定,冲突减少。东南亚的地区格局将向有利于中国而不利于美国的方向发展。

   菲对华政策的突然转变,验证了管子的一个判断,“国修而邻国无道,霸王之资也。”这是说对手犯的战略错误是自己成功的重要资源。奥巴马丢掉了菲律宾,说明他的战略指挥能力不强。美国对菲政策的战略失误成为我国改变东南亚战略格局的契机,今后就看我国是否能用好这个战略契机了。

   中国应借助中菲关系改善的机会,推动与东盟所有成员国关系的改善。这也是对中国外交能力的一个重大考验。创造战略机遇、运用战略机遇和失去战略机遇所体现的都是决策者的战略领导能力。当前菲律宾调整对华政策既是意外的战略机遇,也是检验我们战略领导能力的试金石。

   接下来就要看中国的外交能力了。如果中国的外交能力够强,就可能利用这一机会改善总体的东南亚地区形势。如果能力一般强,就可能扩展不到整个地区,但会对中菲关系的改善产生积极影响。而若外交能力真的不行,只能靠天吃饭,对于这种天赐的外交良机,则只能获得一时之利。可能等杜特尔特下台后,菲律宾国内的形势改变,亲美派上台,中菲关系重新发生反复。

   我以为,中国要从只为东盟国家提供经济帮助向提供安全保障转变。现在菲律宾、柬埔寨、老挝和泰国都存在由中国提供安全保障的客观需求,如果中国与这四个国家分别建立双边军事同盟关系,这将极大提升我国与东南亚国家的战略合作水平,从而为进一步提升与东盟的整体战略合作水平奠定新基础。
先易后难是个普世性的策略

   南风窗:提供安全保障,这样会不会激化目前的中美角力,加大发生战争的可能性?

   阎学通:中美的对抗是由双方的客观利益决定的,人为的力量影响是很小的。实力对比越小,冲突越大,零和关系不可改变。中美之间越来越大的利益冲突只能是通过管控,防止冲突升级为战争。结盟本身并不会改变中美冲突的性质,也不会增加强度,不会加大战争的可能性,反而可以成为管控冲突的一种手段。

   结盟可以迅速提高中方的实力,所以我一直建议,中国应该进行结盟。相对于经济援助的巨额数量,全世界军援的费用其实相当低。中国现在有一种非常流行的错误印象,似乎一结盟就可能发生战争,或者被盟友拖入战争中。如果结盟的副作用天然就很大,那为什么世界上那么多的国家都结盟呢?中国现在是因为长期不结盟,误以为不结盟是最好的战略。这有点像长期吃素的人认为吃肉不利于健康。

 

南风窗:东盟国家的外交政策很大程度上受到中美两大国的影响。中美在东南亚的竞争态势是怎样的,中美对东盟国家的外交政策影响是怎样的?日本在中美的两极竞争中处于什么位置?

   阎学通:东南亚地区已经形成中美两极格局。两极格局之下,小国不选边很困难。虽然有地区性的组织东盟,但东盟没有达到欧盟那样的一致性,一直也不能以一个统一的声音说话。

   在战略安全趋势方面,柬埔寨、菲律宾、老挝、泰国会选边站在中国一方,新加坡、越南会选边站在美国一方。印尼、马来西亚、文莱、缅甸目 前选择中立,但随着形势变化他们的政策是有可能改变的。今后,如果我国与柬、菲、老、泰四国结盟,中国在东南亚的战略影响力就会大于美国,于是四个中立的国家就会考虑采取与中国关系近于和美国关系的策略。这种策略有助于保持他们是东盟中主流国家的地位。这将进一步促使东南亚的权力结构向中国倾斜。

  当这种态势形成,新加坡和越南也需要重新考虑他们的对华政策,有可能从安全靠美国向在中美之间保持等距离的方向转变。

  越南和中国是现实利益矛盾,有战争记忆,领土和海域矛盾冲突。新加坡并没有具体的矛盾冲突,是其当政者认为在中美冲突中美国是强者,站在强者一边对其有利,这是策略考虑。

   在东南亚地区,中国的经济影响力已大于美国,今后差距会更大,因此中国要着力提高军事影响力。问题是,中国目前用于提高在东南亚的军事影响力的方法效率很低,策略的重点不是放在军事援助和结盟上,而是采用了低效率高成本的填海策略,并坚持不结盟。事实上,以军事安全合作来经营周边关系,进行军事援助,所需要动用的资源远小于以经促政的策略。减少经援增加军援可降低对外战略成本,还能取得更大的效用。这也是为什么美国的对外战略不和中国拼经援而是依赖军援。

   美国没有专门的东南亚战略,只有亚太战略。美国用于东南亚的实力主要在军事方面。前些年美国推TPP想保住在亚太地区的经济主导权,但从目前来看,美国国内对此反对声很大,新任总统上台后不会马上继续推行。这意味,美国今后一段时期对东南亚的经济影响力都是有限的。

  在东亚地区格局两极化加速的情况下,日本已经做出了战略选边,即跟随美国对抗中国。安倍执政时期内,日本这个战略选择不会发生质变。安倍之后,日本领导人变更后,有可能出现改变对华政策的机会。再过三年,日本民众如果还看不到与中国对抗有任何收益,会质疑对抗中国的合理性。

   南风窗:你认为,中美目前在东南亚的竞争,在中美的全球关系中处于什么位置,对整体的国际格局又有哪些重要影响?

   阎学通:中美战略竞争的核心地区是东亚。东亚将是未来世界的中心,因此谁在东亚具有主导地位,谁就在全球具有主导地位。这意味中美在东亚地区的战略竞争将比在任何其他地区都重要,因此在这一地区的战略竞争将是最激烈的。

   东亚分为东南亚和东北亚两个次区域地区,这两个地区的联系性不强,例如,韩国就不关心南海问题,东盟国家就不关心朝核问题。由于世界第三大经济体日本在东北亚,因此东北亚的战略重要性大于东南亚,这意味着中美在东北亚的战略竞争将比在东南亚激烈。2014年在接受贵刊采访时,我就认为东南亚的问题比东北亚问题要容易解决。先易后难是个普世性的策略,因此中国如果先把东南亚的战略格局转变得有利于自己,那这就为改变东北亚战略格局不利于我的局面创造了有利条件。

   中国现在的外交构想中,提出要构建“世界命运共同体”。从理想上来看这是可以理解的,但从现实看,这是一个实现起来难度非常大的任务。中国目前能做的,首先是要经营好周边,构建好以中国为中心的“周边命运共同体”。如果与邻国连同盟都建立不起来,就没条件建立周边命运共同体,就更不可能建立世界命运共同体。

 

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