清华思客 | 李帮喜 邓永波:新时代中国特色社会主义与国资国企改革

党的十九大报告指出,要加快完善社会主义市场经济体制,“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业 。”(习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》2017年10月18日,人民出版社2017年版)这是新时代国资国企改革的总遵循。

长期以来,我国国资国企改革取得了重要突破,但仍存在不少理论与实践问题,如政企不分、政资不分,国有资产监督管理时而缺位、时而越位、时而错位,导致一些领域出现国有资产流失、国有资本配置效率低下等问题。这些问题亟需理论与实践进一步探索。

1、习近平新时代中国特色社会主义经济思想关于国资国企改革的理论来源

马克思主义唯物史观强调,经济基础决定上层建筑。作为共产党领导的社会主义国家,为确保国家各项事业健康稳定发展,就要坚持公有制经济的主体地位,公有制经济要发展就要不断改革。马克思曾指出:“在股份公司内,职能已经同资本所有权相分离,因而劳动也已经完全同生产资料的所有权和剩余劳动的所有权相分离 。”(马克思,恩格斯:《马克思恩格斯全集》(第12卷),人民出版社,1974年版)这为公有制的实现形式提供了理论来源。纵览我们党的历史,以毛泽东、邓小平等为代表的国家领导人为国企改革进行了艰苦卓绝的探索。邓小平同志指出:“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾 ”。(邓小平:《社会主义和市场经济不存在根本矛盾》,《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第148页。)要深化国企改革,使国有企业成为社会主义市场经济的主体。

习近平总书记提出国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,要严格遵循社会主义市场经济发展规律,坚定不移深化国有企业改革,着力推进授权经营体制机制创新,加快建立现代企业制度,发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性,激发各类要素活力。

2、习近平新时代中国特色社会主义经济思想关于国资国企改革的主要原则

一是正确处理政府与市场的关系。国有企业及其管理体制的改革,是一个不断探索政府与市场适宜边界的伟大实践。在很长一段时间里,中国经济改革的基本方向是在“国有制+计划经济”为基本特征的传统经济体制中不断注入更多的市场化因素,发挥市场机制作用,调整国有企业边界,调动生产积极性和调节市场供求关系。2013年,习近平总书记在党的十八届三中全会中提出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管” (《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》2013年11月12日,人民出版社出版2013年版),习近平总书记的讲话,正是要在国企改革中树立对政府与市场关系的正确理念。

二是促进社会主义与市场经济有机结合。习近平总书记指出,党的十四大以来,我们围绕建立社会主义市场经济体制这个目标,不断推进经济体制改革,特别是公有制实现形式改革,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制过渡到充满活力的社会主义市场经济体制。“极大促进了社会生产力发展,极大增强了党和国家的生机活力。” (习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》2014年第1期)一方面,国企是以公有制为基础的基本经济制度实现的重要形式,要通过股份制等多种形式成为独立的市场经济主体,并允许和鼓励非公有制经济的存在和发展,形成充分竞争的多元化市场主体系统。另一方面,市场经济的发展要有利于实现社会主义制度所要求的公平正义和共同富裕的目标,这就要求国资国企在改革中要坚持社会主义方向、本色,克服市场机制的有限性与局限性,体现社会主义与市场经济相结合的优势。

三是以试点探索作为国资国企改革的方法。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上指出:“试点目的是探索改革的实现路径和实现形式,为面上改革提供可复制可推广的经验做法。试点要取得实效,必须解放思想、与时俱进,尽可能把问题穷尽,让矛盾凸显,真正起到压力测试作用。” (习近平:《认真谋划深入抓好各项改革试点 积极推广成功经验带动面上改革》,习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上的讲话,中国政府网,2017年5月23日)国企改革的成功,既离不开高瞻远瞩的顶层设计,又离不开接地气的摸索试点,为避免国企改革中出现严重错误,必须通过试点,总结规律,为做强做优做大国有资本寻找普遍方法。

3、以国有资本授权经营体制改革理顺政府与市场的关系

一是明确国有资本授权经营体制改革的目的与方法。国有资本授权经营体制改革的核心,是改组组建国有资本投资运营公司,政府将履行国有资本出资人职责的部门及机构(或出资人代表机构)的职能转变为以管资本为主。改革后的国有资本投资运营公司将代行出资人部分权利,处于政府与市场之间,形成“政府—资本运营平台—实体企业”三级国有资本融入市场经济的机制,达到政企分离、政资分离的目的。通过清除体制性障碍,可获得资源重新配置的效率空间,提升全要素生产率。在2011—2022年间,如果全要素生产率年平均增长率提高1个百分点,潜在增长率就可以提高0.99个百分点。(Cai Fang, Lu Yang, “The End of China’s Demographic Dividend: The Perspective of Potential GDP Growth “, in Garnaut, Ross, Cai Fang and Song Ligang ( eds ), China: A New Model for Growth and Development, ANUE Press, Canberra, 2013)
二是明确国有资本投资运营公司与政府的边界。国有资本投资运营公司“上接监管体制,下接企业经营”,应以市场为主线定位政府与国有资本投资运营公司的关系,政府与国有资本投资运营公司是出资人与被出资人、授权与被授权的委托代理关系。政府通过国资监管机构把部分出资人的权利授予国有资本投资运营公司,并将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。通过清晰的授权、有效的监督,将授权经营和加强监督的关系处理妥当。

三是明确国有资本投资运营公司与出资企业的边界。国有资本投资运营公司与出资企业以股权管理为主,以出资人身份对所出资企业进行产权管理和监督,而不完全直接干预实体企业的生产经营。通过行使股东权利,推动出资企业建立规范、完善的法人治理结构,形成以资本为纽带的投资与被投资关系,协调和引导出资企业发展。根据政府的授权清单,重新梳理并清晰界定总部、子公司的权责界限,建立精干、规范、高效的组织机构和决策体系。总部是资本配置和资本运作中心,以战略管控和财务管控为主,并通过公司治理机制,以资本运作实现国家战略。

4、以国有资本投资运营公司试点完善社会主义基本经济制度

一是以国有资本投资运营公司试点巩固公有制经济地位。国有资本投资运营公司通过做强做优做大国有企业来巩固和发展公有制经济。一方面,用市场化方式优化配置国有资本,利用资本运作专业化手段,将国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,巩固公有制领导地位;另一方面,以市场化手段提升国有资本运行效率。规范存量国有资本的重组方式以及国有资本的进退方式,以财务性持股通过股权运作、基金投资、价值管理、有序进退的方式,盘活存量国有资产,实现国有资本合理流动和保值增值。

二是以国有资本投资运营公司试点加速混合所有制经济发展。一方面,国有资本投资运营公司可利用自身专业化、市场化平台,以资本化运作方式吸引社会资本参与实体企业的建设发展;另一方面,国有资本投资运营公司所控股的企业在发展为混合所有制企业后,可按照市场化原则,持有和运作国有股权,发挥国有资本优势,带动非公有制经济共同发展。严格地说,只有国有独资的国有资本投资运营公司才是纯粹的国有企业,其对下属控股公司或参股公司投资形成的资本只是派生形式的国家资本。(麦磊,王广亮,顾棽:《国有资本投资运营公司与国企改革》,《现代经济探讨》2016 年第8期,第55-56页)因此,混合所有制经济将是国企发展的主要形式。

三是以国有资本投资运营公司试点完善中国特色现代国有企业制度。中国特色现代国有企业制度就是将党的领导和现代公司治理机制有效融合的制度,是社会主义性质的体现。把党的领导融入公司治理各个环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,发挥党委的政治核心作用,并适应公司法人治理结构的要求,改进发挥作用的方式,参与企业重大问题决策,在坚持党管干部的原则下,同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合,是探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径。

作者简介

李帮喜,清华大学社会科学学院经济学研究所副教授,清华大学中国现代国有企业研究院副院长。

邓永波,清华大学社会科学学院经济学研究所博士后。