清华思客 | 应星:中国农村改革四十年的经验

编者按:
中国农村改革四十年,重视强调改革的顶层设计与尊重农民自主创造性的结合;将城乡关系、农村经济改革与配套的政治经济改革放在一起综合考虑;以及充分尊重中国乡村的历史,着眼于中国乡村未来可持续发展部署改革目标和进程。清华大学政治学系教授应星通过“土地-治理-民情”这一框架,与我们一同回顾中国农村的改革成就,认识国家与农民关系的互动。

如果我们要认识当代中国社会,总结中国改革四十年的历史经验,就要对中国农村有深入的认识。这是因为,农村人口自古至今都占据着中国人口的大多数,乡土中国历史悠久、幅员辽阔、传统深厚。中国农村近代以来发生的几次巨变,对中国社会产生了深远的影响,尤其是1978年开始的农村改革,成为中国改革的起点,甚至可以说农村改革奠定了中国改革的基本方向。中国社会的发展在很大程度上取决于中国农村的发展。所以,我们需要对中国农村近四十年来的改革经验进行认真总结。

在我看来,所谓的“三农(农业、农村和农民)”问题内含了相互关联的三个问题:土地构成农业问题的核心问题,治理构成农村问题的实质问题,而民情构成农民问题的基础问题。我们可以通过“土地—治理—民情”这一框架来分析中国农村改革近四十年的变迁。

一、土地问题与“统分结合”的双层经营制度

纵观中国农业基本经营制度的历史演化,我们走过了一条“之”字型的道路。传统中国土地制度一直以私有权属为基本特征,土地占有权较为分散,而使用权则向自耕农相对集中。新中国成立之初在农村开展的土地运动,使广大农民历史性地实现了“耕者有其田”的理想,让农民焕发出高昂的生产积极性,但在基本经济制度上,土地改革并没有改变生产资料私有制性质,只是形成了高度平均化的小农经济。

1950年代中期以后,由于小农经济的生产规模与国家优先发展重工业的战略需求相矛盾,为使农业能顺利地为工业化提供积累,同时也为在政治上将农民组织起来,推进社会主义建设,国家开展了农业集体化运动。集体化经历了从初级社迅速跃进到高级社、又从高级社跃进为人民公社、最后从人民公社退回到“三级所有,(生产)队为基础”的曲折过程,但人民公社体制一直延续到1970年代末。

1980年代开始的农村改革,首先从恢复家庭在农业生产中的地位开始。从农业生产的角度来看,家庭经营是全世界具有普适性的经营形式。从中国家庭的结构功能和村落社会特点来看,家庭是中国农业生产、决策和分配最适合的基本单元。小农家庭这样一个集生产、消费、教育、抚养于一体的社会基本经济细胞,在农业经营上具有其它方式无法比及的优势。

但是,新时期的农村改革并不是简单地回到传统的土地私有制。在摈弃了“大锅饭”的制度后,1980年代开始的农村改革依然保持着社会主义经济的基本特征,即对土地集体所有制。坚持土地集体所有制,一方面确保了土地对农民的社会保障意义,杜绝农民流离失所带来的社会问题;另一方面也为逐渐发展新型的规模经营和合作经济、适应社会化生产留出空间。

以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度,是中国创造的基于中国治理格局和民情特点的独特合作经济模式,是中国新时期农村改革成功的关键所在。

二、治理问题与农村税费制度的改革

改革前国家通过人民公社在农村实行的总体性治理,既要通过农业集体化使农业和农村资源单向、大量地流向非农产业和城市,完成工业化和现代化的原始积累,又要通过农业集体化把农民组织起来;既要进行全面而深入的社会动员,又要以“新德治”的理念铸造社会主义新农民。土地实行家庭承包制以后,农村治理的问题得到简化,国家与农民的取予关系成为新时期农村治理的核心问题,这就是以土地承包关系和以家庭为依托的专项性治理。农民对土地承包制的精要总结是:“交够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的。”其实这种总结也可以用于国家与农民的治理关系:“按约交够税费,按法控制生育和丧葬,此外就是农民的自由天地。”毫无疑问,农民在新时期赢得了更多的自由空间,焕发了更高的积极性。

既然国家与农民的取予关系成为新时期农村治理的核心问题,那么,如何解决1990年代以来一度凸现的农民负担问题,就成为农村治理创新的重要课题,也成为衡量国家与农民政治关系良性程度的标志。从1990年代后期,国家就开始不断探索农村税费改革的各种形式,努力减轻农民负担。进入新世纪以后,以2004年为分水岭,中央确立了“公共财政覆盖农村”的基本政策,要求各地按照统筹城乡经济社会发展的要求,让公共财政的阳光逐步照耀农村,一个与社会主义市场经济体制大体适应,以全面建设小康社会为目标,以统筹城乡经济社会发展为方略,以确保国家粮食安全和农民增收、推进农村改革、加快农村社会事业全面进步等主要内容的新型农村公共财政框架体系初步显现。2005年,国家正式废除了在中国实行了几千年的农业税,这是中国共产党对农村和农民的一大德政,是国家与农民取予关系发生根本变化的标志,是继包产到户后农村社会又一次重大制度创新。国家与农民之间“多予、少取、放活”的新关系格局,为中国农村改革持续释放“红利”奠定了坚实的基础。

三、民情问题与村民自治制度的创新

新时期的农村改革虽然主要以土地关系为纽带,但这种改革同时也深刻触及了农民与国家的政治关系。农村基层治理结构在村庄一级成功实现了革命性变革。全体村民通过“海选”方式直接选举产生村民委员会,成为村民自我管理、自我教育、自我服务的组织,农民的民主权利得到了充分行使,农民的基本意愿得到了保障。村民自治制度是中国农村改革的又一伟大创造,是中国几千年来未曾有过的基层民主实践,是中国特色社会主义民主的重要体现。

基层民主最重要的意义与其说表现在政治领域,不如说是表现在民情上。“民情”(mores)最早由法国思想家孟德斯鸠引入政治和法律思想分析中,而后在另一位法国思想家托克维尔对美国民主的分析中得到体现。在托克维尔看来,民主的驱动及其机制不仅是联邦党人那种所谓“用野心来对抗野心”、权力制约的思路,民主与民情之间构成了相互塑造的关系:一方面民主最深刻、最彻底地改变了民情,另一方面民情又反过来构成了民主最坚实、最根本的基础。受此启发,我们在中国农村改革中也同样可以看到,农村经济改革和基层民主如何一方面深刻影响了农民的生活生产空间、组织形态、家族关系和家庭制度这些中国农村民情的基本构成要素,另一方面,这些民情构成要素又反过来深刻地影响了农村改革进程,深化了农村基层民主的发展。

总的说来,中国农村四十年的成功改革经验给我们提供了这样几点启示:首先是要做到“上下结合”,即做好改革的顶层设计与尊重农民自主创造性的结合;其次是要做到“环顾左右”,即不单纯着眼于农村改革本身,而是要将城乡关系、农村经济改革与配套的政治经济改革放在一起综合考虑;最后是要做到“瞻前顾后”,即充分尊重中国乡村的历史,着眼于中国乡村未来可持续发展部署改革目标和进程。中国农村的改革成就,国家与农民关系的重塑,已经充分展示出一条中国发展的独特道路。

应星,清华大学政治学系长聘教授,《清华社会科学》主编。主要研究领域为历史社会学、政治社会学、法律社会学、农村社会学、教育社会学等。出版《大河移民上访的故事》等多部中英文著作,获《社会学研究》创刊三十周年“中坚作者奖”,入选教育部“新世纪优秀人才”。